我们讲依法治国，其核心的是要依法行政，而依法行政前提是要有法可依。这个依法的“法”当中包括了法律、法规、规章等等具有法律强制力的规范性文件。

　　行政法规是法律体系的重要组成部分，具体是指国务院根据宪法和法律，按照法定程序制定的有关行使行政权力，履行行政职责的规范性文件的总称。

　　从上述概念当中，我们能看到行政法规的主要特征，以此与法律、行政命令、地方性法规、部门规章相区别。

　　《中华人民共和国宪法》第八十九条 第一款明确规定：作为最高国家行政机关，国务院可以“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。”因此，制定行政法规是宪法赋予国务院的一项重要职权，也是国务院推进改革开放，组织经济建设，实现国家管理职能的重要手段。

　　《中华人民共和国立法法》第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”

　　行政法规作为法律的重要组成部分，并不仅仅是起一个承上启下的作用，其内容不仅仅限于为执行法律的规定需要制定行政法规的事项，还包括宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。其中，对于应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。

　　行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

　　行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。国务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明。

　　行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。

　　行政法规的具体名称有条例、规定和办法。对某一方面的行政工作作比较全面、系统的规定，称“条例”；对某一方面的行政工作作部分的规定，称“规定”；对某一项行政工作作比较具体的规定，称“办法”。

　　它们之间的区别是：在范围上，条例、规定适用于某一方面的行政工作，办法仅用于某一项行政工作；在内容上，条例比较全面、系统，规定则集中于某个部分，办法比条例、规定要具体得多；在名称使用上，条例仅用于法规，规定和办法在规章中也常用到。

　　行政法规是行政机关依据宪法行使国家和社会的公共管理事务权力的规则，也是行政权力具体化的主要表现形式。

　　行政法规可以直接依据宪法、全国及其会制定的法律（尤其是其中的行政法律），对一般公民法人或其他组织在行政管理领域的权利义务作出具体规定；对于各种行政违法行为的处罚，可以在符合宪法、法律的前提下，作出带有创制性的规定；并且可以在不违背宪法、法律的情况下，对某些尚未受到法律调整的社会生活作出行政法调整。行政规章中，对一般公民法人或其他组织在行政管理领域的权利义务所作的规定，则不仅要符合宪法法律的精神原则，同时，还必须以某个具体的行政法规、地方性法规为直接依据，或者有其通过条文内容的明确授权。而对于有关罚则条款的规定，则只能严格囿于行政法规、地方性法规所规定的种类、方式、幅度，不可以作出创设性规定。

　　行政法规是人民法院进行行政审判的重要依据，这肯定了行政法规对于行政审判活动的绝对约束力。行政规章对于行政审判活动则不具有绝对的约束力，只是人民法院在行政审判活动中的一种参照。

　　1，1991年3月22日公布实施的《城市房屋拆迁管理条例》。头一年，全国通过了《城市规划法》，为了确保《城市规划法》的实施，产生了它的配套行政法规，也就是《城市房屋拆迁管理条例》。

　　实事求是的说，诞生于20年前的《城市房屋拆迁管理条例》，从它诞生开始，是代表着人民群众利益的，所以没有引起社会上多大的非议。制订这个条例的背景，是我国在改革开放之后，国家有了一定的财力，需要通过拆迁加快从“”以来停滞不前的城市和住房建设，同时通过改善老百姓的居住条件和城市的基础设施建设来拉动内需。这个条例出台时，里面有十分关键的两个字，后来日益被淡化，就是“安置”二字。这个条例的补偿原则是根据被拆迁人居住人口，按照人头给予补偿“安置”。而当时拆迁的主导力量是政府，而拆迁人多是当时的城开公司、房开公司，大部分都是政府直属企业。应该说，当时政府在拆迁中是亏本的，处于投资人的地位。在这样的情况下，拆迁就得到了大家的欢迎，这是中国拆迁制度的第一个阶段。

　　上世纪90年代经济体制改革继续往前走，其中的房屋制度改革，从过去国家全部承担房地产的建设和开发，转变为调动社会各界力量参加城市建设和房地产建设，由此许多国有的房地产公司改制，由在改革开放的第一波浪潮中发展起来的商人们买下。再加上新成立的房屋开发企业，这就形成了一个新群体开发商。开发商在立法制度上赢得支持的第一个法律就是1994年我国出台了《城市房地产管理法》，之后是1998年《土地管理法》的修改，基本建立了中国的房地产制度，形成了三个垄断的特点：

　　第一个垄断是土地的公有变成了政府所有，由政府对土地市场垄断。政府垄断土地即政府通过土地的出让来谋取土地出让金这种巨大的土地级差，从而弥补财政的不足。

　　第二个垄断，就是法律支持开发商垄断了城市商品房的建设，取消了公民、除房地产企业之外的企业建房的权力，意味着垄断了住房价格的话语权，买房的人永远是弱势群体，永远处于不对称的状态。

　　第三个垄断，大开发商垄断了住房建设的话语权。政府招拍挂的面积越来越大，设置的门槛越来越奇葩，其结果是剥夺了房地产开发市场的平等自由竞争。

　　在三个垄断的背景下，行政法规（拆迁条例）做了相应的修改。2001年6月13日，国务院发布了305号令，对《拆迁管理条例》进行了修改，并于同年11月1日开始实施。这个行政法规修改了三点：首先由原来的“补人头”改为“补砖头”；加大了行政裁决和执行的力度；取消了房屋使用人的被拆迁人地位。

　　修改后的《拆迁条例》实施之后，开始进入了中国拆迁制度的第三个阶段，一直延续到被废止和《国有土地上的房屋征收与补偿条例》的出台。

　　在这一阶段，矛盾激化从2003年的翁彪、朱正亮等，到2009年11月的唐福珍，北京的席新柱等等，也包括了这期间的奋起反抗拆迁的苏州马雪民，还有辽宁本溪的张剑、大连的周颖智案件等等。民众在面临且求助无门的情况下忍无可忍，或是，或是对那些实施的个别人实施了反抗。

　　第一次浪潮是以修改宪法为标志。2003年，全国对现行《宪法》进行了修改。这个修正案有两个亮点，一是国家尊重和保障，二是国家进一步强化了对公民财产权的保护。宪法修正案（建议稿）在一定范围公开之后，民间希望《拆迁条例》能够尽快修正。加上这期间发生了翁彪、朱正亮等抵抗拆迁事件，国务院发出了国办发（2003）第42号文，希望规范拆迁。在这样的大背景下，国内掀起第一波废除拆迁的浪潮。杭州116位公名给中央写信，要求废除《拆迁条例》。全国的领导给予了足够的重视，这本来是一次很好的机会。但是在专家学者进行论证时出现了问题。当时参加论证的专家多数人认为，《拆迁条例》是《土地管理法》的配套法规，《土地管理法》第58条规定，可以收回公民的国有土地使用权，既然都收回使用权了，房屋当然可以拆迁了，所以拆迁条例不违宪、不违法。这样就错过了一次中国拆迁制度通过行政法规来自我改革的绝好时机。

　　第二轮浪潮是来自《物权法》的制订。2005年，《物权法》草案面向社会公开征求意见。草案按照宪法的规定，国家为了公共利益的需要，依据法律规定的权限和程序，可以征收单位、个人的房屋，并给予拆迁补偿。草案越过了《城市房屋拆迁管理条例》规定，明确规定征收单位、个人住房的，要维护被征收人的合法权益，要保障被征收人的居住条件，这在法律上是一个突破，推动了以《物权法》为依据，要求修改《城市房屋拆迁管理条例》的浪潮。期间，国内外1000多家媒体、2000多位记者来到关注重庆钉子户事件，使第二次修改《拆迁管理条例》的呼声进入并以胜利为结局，标志是2007年8月24日，原建设部部长汪光焘代表国务院向全国报告，要求修改《城市房地产管理法》并授权国务院制订《城市拆迁管理办法》。这是最员首次公开承认《拆迁条例》与《物权法》相抵触，承认《拆迁条例》违反《立法法》的规定。

　　2007年春节过后，建设部就组织了一个写作班子，来起草《征收条例》。起草工作完成之后，2007年5月，国务院法制办和建设部将草案发到全国的建设厅征求意见，但是没有向社会公开征求意见。在这个背景下，后来出台的条例（草案）更多吸纳了地方政府和开发商的意见，将《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》变成了《拆迁条例》的翻版，只是名称上拆迁变成了征收而己。

　　2007年12月14日国务院召开常务会议，否定了这个草案。国务院常务会议第一次这么毫不留情的打回一个法规草案，是很少见的。此后有些地方政府为了赶在新的《征收条例》将取消商业拆迁的情况下，加大了拆迁的力度，由此又引发了一系列的拆迁血案。

　　第三次浪潮的形成于2009年11月，四川成都发生了唐福珍事件，北京大学的五位教授全国，要求对拆迁条例进行违宪审查，第三次掀起了修改《拆迁管理条例》浪潮。

　　国家在2011年1月废止了历时20年的《城市房屋拆迁管理条例》，实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》。之后又完成了《土地管理法实施条例》的修订以细化落实农村不动产征收拆迁制度改革的各项制度安排，从法规层面完成了不动产征收拆迁制度的变革。

　　2021年7月2日国务院通过的《土地管理法实施条例（修订稿）》《条例》针对部分地方在旧村改造（包括合村并居、城中村改造等名义）中出现的侵犯农村村民宅基地合法权益的问题，专门作出了四个“禁止”规定：“禁止违背农村村愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。”

　　虽然增补条例明确了“不低于市场价”的补偿原则，但什么是市场价？实务中的过多的依赖于评估显然不是一个依法行政的做法。其实这个事情很容易明确，学界大多人都认为，市场价应当是被征收人拿到的补偿款足以买得到或建得起相同水平的房子。由于法律没有明确，实务当中就留下了人为操作并引起争议的空间。

　　30年来的拆迁当中，我们越来越看到拆迁的战车所到之处，大多数中小企业都只有停产甚至倒闭，原因就是他们拿到的补偿款不足以使企业恢复生产经营。出现这个问题还是个认识上的偏差，企业本来是有生命的树结果当做木头来补，树变成了木头，就没有了生命力。

　　近几年国家有关部门出台政策，一些地方也制定了地方性法规，喊停了大拆大建，取而代之的是城市更新。然而，由于没有立法保障，这种城市更新在一些地方成了非法拆迁的马甲。

　　从上述关于征收拆迁制度的改革当中，我们充分看到了行政法规对于社会发展的作用。需要强调的是法规的再好，也要依赖于正确的执行，目前社会矛盾时有激化的原因之一，就是对法律法规的执行没有依法。

　　学者型律师，北京市才良律师事务所主任，北京航空航天大学法学院、人民大学律师学院兼职教授，中国建设管理与房地产法研究中心执行主任，中华全国律师协会宪法与行政法专业委员会顾问。出版专著三十余本，发表论文百余篇。2010年获《时代周报》时代人。